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治理“大城市病”的根本途径

来源:贸讯网 添加时间:2018-02-24 16:35

 肖金成 为FT中文网撰稿 
 
 
衡量城市规模的一个重要指标就是人口数量,不仅仅是建成区面积或者是城市的范围。按照住房和城乡建设部的标准,城区常住人口超过一千万的城市谓之超大城市,500万以上1000万以下的谓之特大城市,一百万以上是大城市。特大城市也称为大都市。随着城镇化水平的提高,特大城市的数量越来越多,当然,问题也逐渐暴露出来,特大城市的人口规模控制便成为人们关注的话题。
 
对这个问题我参加过多次讨论,也做过一些研究,我认为未来的城市规模会越来越大,且趋势很难扭转。因为城镇化水平是不断提高的,城镇化过程也是人口不断聚集的过程。人类社会就是这样,开始时为了生存分散居住,牧民逐水草而居,农民逐土地而居,工业化时代到来后,人们发现聚集起来会更好。聚集起来有很多好处,既有经济性,即可以节约基础设施的成本,还可以解决很多问题。美国经济学家克鲁格曼提出大城市具有集聚经济效应和规模经济效应,从理论上证明了城市规模会越来越大。
 
城市会越来越大,这是一个趋势。有一句话流传很广,城市让人们的生活更美好。随着城市规模的不断扩大,城市的公共投资能力便不断增强,电力、通讯、公共交通、给排水、污水和垃圾处理等基础设施不断完善,公路、铁路、航空乃至高速公路、高速铁路的修建使城市四通八达,这是众多企业所向往的,也是小城镇和小城市难以相比的。企业的聚集使得大城市的财力更加雄厚,所以,大城市的公共服务比小城市和小城镇更加完善。无论多么大的障碍也难以阻挡人们对美好生活的向往,人们不可遏止地涌向大城市,所以,大城市的人口越来越多是不可避免的。
 
但是,我并不认为城市越大越好。大城市会产生大城市病,主要表现为交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等。有一个寓言,说地球上有一种动物喜欢聚集,聚集到一定程度就整体迁徙,而且朝着一个方向。因为地球除了陆地就是海洋,必然走到海洋里,走向灭亡。生存下来的就是掉队的。这类动物到底是什么,我想大概就是人。聚集、迁徙、走向灭亡。个体的理性会带来整体的非理性,我们的城市发展也可能如此。聚集到很大,到最后搞不下去了,然后再迁徙。最后人类会不会最终走向灭亡,也未可知。
 
当一些大城市人满为患、交通拥堵、环境恶化的时候,人们便采取各种措施,甚至不择手段地抑制大城市的发展,但事与愿违,大城市的规模继续扩大,人口规模继续增长。在日趋增长的城市目前,人们感觉到了无能为力和无可奈何。面对越来越大的城市,面对大城市病,我们应该采取什么样的对策?我认为,我们应该从理性出发考虑这个问题。
 
首先,要考虑产业结构的调整。西方的大城市已经走过了这个阶段。比如,英国首都伦敦曾经是世界知名的“雾都”。但近些年我去伦敦,发现伦敦空气很好。尽管伦敦城区范围扩大了,人口比过去还多,服务业很发达,但是污染状况却得到了根本改善。原因就在于伦敦的产业结构得到了调整。如今伦敦市区几乎没有工业。其实,不仅伦敦的工业没有了,英国的工业已经很少了。2017年9月我去了曼彻斯特,昔日的曼彻斯特是工业革命的发源地,曾因纺织业闻名世界。如今只在一个博物馆中发现了纺织机,其他的纺织机都已经不存在了。当然,工业污染也不存在了,雾霾也没有了,环境很宜人。
 
产业结构究竟如何调整呢?首先是通过行政手段,搬走污染企业。比如将首钢搬迁到唐山曹妃甸。大城市内发展工业,会导致环境污染,对城市的环境带来很大影响。工业会创造很多就业岗位,通过搬迁工业可带动欠发达地区的就业;其次,通过市场化优化产业布局。大城市会导致成本的提高,成本的提高会则把成本敏感性产业挤出去。比如说批发市场、一般制造业等。我们如今就是通过这两种手段进行产业结构调整,治理大城市病,使城市规模不至于过快增长。
 
其次,要建立多中心组团式的城市。多中心组团式是指城市形态,一般来讲,每一个城市都有一个中心,城市围绕中心向周边蔓延。随着城市规模的扩大,就不应无限漫延下去。就应在大都市的附近,打造反磁力中心。大城市之所以人口多,主要是因为吸引力大,好处多。企业愿意去,人才也愿意去,才导致规模越来越大。怎么办呢?就要在大都市旁边搞一个反磁力中心,使它的吸引力更大。这样人也好,产业也好,会向这个中心聚集。上海浦东就是一个成功的案例。有了浦东,浦西在某种程度上压力减轻了。浦东新区的设立,吸引了很多大型企业、大型机构,还有很多人。但是它仍然属于上海,仍然是上海的一部分,只是多了一个中心。
 
再次,我们要规划发展城市群。打造反磁力中心,建设多中心组团式城市只是一个举措,是一条途径。要根本解决大城市病,还要靠规划建设城市群。有人说城市群是规划出来的,其实不然,城市群不是规划出来的,但是城市群需要规划,因为这么多的城市,都想把自己做大,都想成为第一城市,内部竞争很激烈,所以说城市群需要规划。
 
城市发展到现在,规模越来越大,所以我提出,不要“摊大饼”,要“蒸窝头”。蒸窝头是要有技术的,最大的问题是窝头不能连起来。蒸一锅窝头,要是窝头之间连起来就失败了。同理,城市群里面的城市数量很多,有大城市、中等城市、小城市以及小城镇,但是这些都不能连起来,城市之间要有间隔,要形成合理的城镇体系。
 
在一个城市群里,城市之间的产业要分工,功能要分工。在这个区域里,有大城市,有中等城市,有小城市,还有小城镇。这些城市共同形成一个整体性的结构。在这个群里,布局要优化,通过规划建立一个一体化的交通体系。这样一来,被吸引进来的人才,不一定都到市中心、市区,到周边的城镇也可以,因为该区域内的交通已足够完善,通达性使城市群的一体化程度很高,甚至可实现同城化。“十九大”报告提出以城市群为主体形态,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,促进农业转移人口市民化,充分说明了城市群建设和规划的重要性。
 
总之,未来大城市的规模会越来越大,这是很难避免的。但是我们要有对策,要通过规划和管理,能够使“大城市病”减轻甚至根治,使居住在城市的人们生活更美好。
 
 
(注:本文为国家发展和改革委员会国土开发与地区经济所前所长、中国区域科学协会侯任理事长肖金成在复旦大学人口研究所举办的“人口变动与城乡发展”高端论坛的发言,经本人审核。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com)
 

(责任编辑:任业海)

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