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贸易保护主义迷雾背后的政治逻辑

来源:贸讯网 添加时间:2017-10-07 22:03

清华大学国家战略研究院研究员 寿慧生 为FT中文网撰稿
 
 
贸易保护主义是特朗普政府的一个重要政策导向。“买美国货”,“雇美国人”,反对自由贸易,反对跨国企业转移就业,反对接受移民,是特朗普竞选期间的政策要点,也是他上台后努力推动实施的政策内容。尽管国际社会一直反对和批评,特朗普似乎执意要违逆美国长久以来奉行的自由贸易原则,不惜发动一场贸易战来改变现状。对很多中国人来讲,此事令人迷惑——很多人认为特朗普最近针对中国的各种政策(特别是启动所谓的“301条款”)来自于美国对中国的根深蒂固的敌意。但同时人们又很清楚地看到,特朗普对中国并无太多意识形态上的成见。
 
那么,在特朗普的贸易政策迷雾背后究竟是怎样的逻辑在起作用?不深入理解这个逻辑,中国的应对会很容易迷失方向,滑入危险的境地。
 
贸易保护主义的吸引力
 
尽管特朗普的贸易保护主义比大部分美国总统都要赤裸得多,但他绝非是唯一钟情于保护主义的政治家。相反,几乎所有的政治家都对保护主义青睐有加。
 
一个最近的先例几乎与特朗普政策如出一辙。在2009年上任伊始,奥巴马总统签署的第一项主要法案就是在8000亿美元经济刺激计划中加入“买美国货”条款,要求经济刺激计划所支持项目使用的钢铁和制成品应为美国生产。这项政策意在兑现奥巴马在竞选期间的一个重要竞选口号:“买美国货,选奥巴马!”众议院通过的方案把购买品限制在钢铁产品,但随后参议院走得更远,要求任何制造产品都必须来自国内制造商。
 
该法案在2009年2月初刚一通过就在全球引起轩然大波,被称为贸易保护主义的典型,备受抨击。美国国内的反对人士也担心,此条款恐使美国公共建设支出增加四分之一,甚至可能引发全球贸易大战。在法案通过之前,欧盟和经合组织就已经表示强烈抗议,并扬言会共同抗击该条款甚至进行报复性行动。其它国家例如加拿大等也都表示强烈抗议。中国政府当时也表示,购买美国货相当于饮鸩止渴。
在这种内外压力下,对此法案欢欣鼓舞的奥巴马最终屈服,为法案附加修改条款,将法案内容由原来的购买所有本土制造产品稀释为仅适用于购买美国制造的钢铁产品。
 
为什么是钢铁业独享保护?前述的特朗普与中国政府之间的矛盾也以钢铁业为主。钢铁业长期以来被称为美国经济的“脊梁”,在美国政治家和民众当中享有独特的优越地位,但自1970年代以来,美国钢铁业深受日本、德国、中国、韩国等国家的冲击,日益难以维持。
在奥巴马之前,小布什总统在2002年同样采取保护主义措施拯救美国钢铁业。当年3月,小布什签署行政命令,将进口钢铁产品的关税临时性增加30%。依照计划,该命令有效期持续到2005年。此行动明显违法WTO条款,因此遭致国际社会的反对。WTO立即开始进行调查。2003年底,小布什提前取消该命令,宣称政策获得成功。
 
愚蠢且危险的贸易保护主义——经济学家如是说
 
虽然以钢铁业为代表的美国制造业不断受到政治家的保护,但每一次的政策出台都受到多方抨击。而经济学家的抨击尤其尖锐,指出这些政策不仅无益,而且危险。
 
以奥巴马的“买美国货”条款为例。美国彼得森国际经济研究所的一份报告为该条款的潜在后果做了如下估算:
如果该条款完全被落实(这本身是很困难的事情),美国钢铁制造业将成功保留1000个就业机会。如果该法案按照最初的设想,保护整个美国制造业,被保留的就业机会将会是9000个。这究竟是多大的一个成就?美国的制造业总体上有22万个岗位,而美国的总体劳动力数量是1.4亿。换句话说,从该法案获益的工人数量占比微乎其微。
 
而该法案的负面影响则宽泛的多。首先,因保护而价格升高的钢铁产品会冲击钢铁消费产业,例如汽车、建筑业、铁路、工具制造业等大量行业,引发这些产业的成本攀升,导致削减劳动力。服务业也可能受到间接影响而削减雇员。美国的出口产业也会因成本上升受到打击。
 
同时还有来自其它国家的报复政策。例如,2007年,以加拿大、英国、日本、中国为主的12个贸易国从美国购买的钢铁总额为10400亿美元。根据计算,这些数额直接和间接带来的制造业就业机会为6192个。如果这些国家采取全面性报复政策,假设它们把从美国的总进口削减10%,就可以让美国丧失6万5千个就业机会。
 
不止如此。以上只是短期内在就业方面的显著效果。长期来看,保护政策造成的价格上扬使公共部门需要负担额外财政支出,自然会相应削减他们在公共服务方面的支出,例如道路和学校的维护建设。美国出口业由于成本提升而丧失海外市场竞争力,长此以往导致不断缩减;美国民间钢铁消费者也转向更廉价的国外产品。一旦这些市场结构形成,就会形成路径依赖,难以扭转。而这些市场结构的改变都会影响劳动力的转移,进一步造成制造业萎缩。
 
以上讨论仅仅局限在产业结构上面,并未触及到更为重要的一个层面——美国消费者作为美国经济的基础。以小布什的2002年钢铁进口关税为例。根据一项计算,在2002年3月到2003年12月期间,美国钢铁业从该保护政策中获利23亿美元,挽救了7300个工作机会。但与此同时,美国消费者因为上述各种原因带来的价格上升需要额外支出62亿美元。
 
在钢铁业的23亿额外利润和消费者的62亿额外负担之间,保护主义伤害的是美国市场的健康。美国经济以消费经济为主导,美国人也以美国消费者的巨大购买力为荣。但是这额外的62亿美元的负担损害的是美国消费者的购买力。
 
为什么美国政治家不在乎这些统计数字和经济理性?为什么美国民众,以及那些受伤害的国内产业,无力阻挠这些看起来——至少对经济学家而言——自杀性的保护政策?
 
保护主义背后的政治逻辑
 
一个简单的答案是,对于以上所讨论的内容,大部分政治家真的不懂,即便他们配备最优秀的经济学顾问。但更重要的原因是,政治家遵循的是政治逻辑。
 
首先,以2002年钢铁关税为例,为什么小布什要在2002年3月签署进口钢铁关税命令,又在2003年底提前两年取消?答案是2002年下半年的中期选举。小布什需要为共和党争取选票。
 
其次,为什么是钢铁业而不是其它制造业?因为钢铁产业集中在几个对选情至关重要的摇摆州——俄亥俄、宾夕法尼亚、西弗吉尼亚。
再次,为什么其它受到负面影响的州会允许这种政策出台?如上所述,受到钢铁价格上升,某些产业会受到打击,而这些产业也可能会集中在某些州,例如汽车业为主的密歇根州、以建筑业为主的田纳西州等等。为什么小布什不在乎这些州的损失?因为这些州并非“摇摆州”,他们的选票去向没有悬念,不会因为这项政策而发生根本变化——本就是传统“蓝州”的密歇根州只会更加倾向于民主党,而忠诚于共和党的田纳西州也不会因为这样的伤害而倒戈。
 
复次,为什么会提前取消关税?因为中期选举结束后,这些政策的意义就不同了。该政策持续近两年,足以让小布什标榜自己为美国钢铁业的维护者,而WTO的诉讼案从正式发起诉讼到出台惩罚性判决需要持续两年左右。因此在WTO于2003年11月11日宣布将对美国实施20亿美元的惩罚(WTO有史以来最大的一项惩罚)后,小布什于12月3日宣布取消该政策,宣称他已经让美国钢铁业和依赖钢铁的其它行业都获得足够的时间来完成自我调整,因此圆满完成任务。既让美国避免了WTO的惩罚,又获得政治资本,此政策可谓一举两得。事实上WTO也宣称自己的压力导致美国提前退让,也是皆大欢喜。
 
最后,为什么消费者不去反抗?美国消费者额外承受的62亿美元和美国的总体经济健康状况该谁来负责?这个答案其实更为简单。以美国3.1亿消费者计算,每个消费者平均承受的额外损失是20美元,并且是以近两年时间为期来计算,因此很难有人亲身感受到。
 
同样,保护政策在让某一个行业获得巨大利益的同时把损失铺开到若干个行业中去,从而使这些行业能够发起抗议的意愿减弱。这些行业越多,能够形成抗议力量的能力也越弱。相比之下,3.1亿消费者为20美元的损失形成集体行动的可能性更是接近于无。
 
政治经济学家称这个现象为“看得见的受害者”与“看不见的获益者”之间的较量。在本文的讨论中,看得见的受害者是钢铁业,看不见的获益者是美国消费者和其它得益于廉价钢铁产品的行业。获益或受害的背景是自由市场。在政治逻辑的推动下,“看得见的受害者”往往获胜,因为他们的痛苦显而易见——谁看到一个破败关门的工厂和一群抗议的工人而不会感到同情?相比之下,很少有媒体会热烈追踪报导那些从自由市场中获得好处的企业和那些消费者,这些获益者也没有兴趣劝说别人到大街上为20美元的额外消费而抗议。
 
除了这个被奥尔森的《集体行动的逻辑》一书详细解释的原因之外,在政治家的任务表上,最为迫切的日程选项从来不是经济的长远发展和市场的健康,而是如何让那些正在被市场挤压的产业和企业脱困,让那些失业或面临失业的工人保住他们的饭碗。对于政治家,保护就业从来都是头等大事,并且需要在非常短时期内完成。经济学家可以奢谈市场调节,产业转移,但政治家很少有这样的时间窗口。这也就是为什么主张政府介入的凯恩斯会争辩:“长期来说,我们都将死去。”
 
国内观众vs.国际敌人
 
即使凯恩斯也会承认,政府介入有众多选项,保护主义是最蠢的一种,如上解释,也需要另文详述。但是对于政治家来说,贸易保护主义符合直觉,道义上无可指责,执行起来简单干脆,立竿见影。用更为符合市场原则的政策,例如针对特定产业而实施的产业转型补贴、转岗培训等方式耗时耗力,收效缓慢,而且带来的政治宣传效果有效。
 
换句话说,经济学上的不正确不等于政治上不正确。关键在于,这个政策的听众是谁。批评者总是从经济学的逻辑出发,自由贸易主义者甚至从维护国际经济秩序的逻辑出发来反驳贸易保护主义,显然误解了政治家的角色。
 
政治家做决策类似于演员的表演。认清观众至关重要。贸易保护主义政策的观众是国内大众,也就是民粹主义的受众。这些观众需要看到的是一个愿意挺身为普通大众利益出头的英雄。只要这种印象得到满足,其行为方式可以商榷甚至忽视。同时,这个表演还需要一个攻击对象,一个共同敌人。外国或外国人,或者和外国人有利益关联的本国人,往往是最好的选择,成为观众不满的发泄对象。
 
在国内形势恶化之时,政治家对国际贸易伙伴的攻击也变得激烈。越是贸易联系密切的国家越容易成为攻击目标。这也就部分解释了为什么特朗普不遗余力地攻击中国和德国,却对俄罗斯情有独钟——因为俄罗斯与美国的贸易几乎可以被忽视,难以成为攻击目标。
 
在这种情形下,针对特朗普这样的政治家进行理性的解释和劝说几乎无用。这并不意味着贸易对抗应该成为一个选项,让中国真的变成美国民众眼中的敌人。必须认识到,在攻击这些贸易伙伴时,特朗普们是在面对着他的国内观众表白宣誓。各国除了加强合作,巩固多边国际贸易体系的抗压能力外,真正需要对付的并非是特朗普们而是他的国内观众,需要懂得如何让他的国内观众消除敌意。这是一个棘手的任务,除了适当适时的利益让步,加上宣传技巧,让特朗普们用最小的国际成本来获得足够的炫耀机会,更重要的是中国本身的市场改革。
 
今年4月,美国荣鼎集团(Rhodium Group)和美中关系全国委员会联合发布的报告显示,从2010年至2015年,中国对美FDI年均增长32%;2016年更同比飙升200%,达460亿美元,突破2015年创下的150亿美元的纪录。和2009年相比,2016年中资企业在美创造的就业数量增长超过9倍,目前已达14万个工作岗位。目前,中企赴美投资的足迹已遍布全美425个国会选区,仅剩十个选区未见中国投资者的身影。美中关系全国委员会主席斯蒂芬•欧伦斯(Stephen Orlins)在报告的前言中写道:“这些数据充分表明,中国对美投资是对现任美国政府创造和保护就业政策的有益补充。”他还表示,若中美双方领导人能克服两国市场之间的监管和政治障碍,“这些投资将有足够空间实现进一步增长。”
 
这些数据说明,中国本身的市场改革是改变中国在美国形象的根本前提,如德国和日本早期所经历过的。为中国企业进一步松绑,激发创新能力,充分挖掘美国的市场潜力,进一步推动美国经济的复苏,同时鼓励中国企业改善企业经营管理模式,用更符合国际标准的方式赢得美国民众的认同,是对抗特朗普们最好的武器。
 
(注:作者是清华大学国家战略研究院研究员。本文仅代表作者个人观点。)

 

(责任编辑:任业海)

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