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农业供给侧改革如何改

来源:中国经济时报 作者:许丁 添加时间:2016-04-15 21:03

农业供给侧改革如何改
日期:2016-04-15 15:30 作者:彦文 来源:中国经济时报 点击:28
 

  推进供给侧结构性改革,是中央提出来的一个重大的战略任务。一般人想到供给侧改革,可能首先想到一些行业产能过剩,更容易想到工业方面要调整,实际上农业的供给侧也要进行结构性的调整和改革。那么,农业供给侧改革都包含哪些内容?怎么改?中国经济时报邀请农业部部长韩长赋、国务院发展研究中心秘书长程国强、国家发改委产业与技术经济研究所研究员涂圣伟、中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥进行了解读,供读者参考。

  嘉宾

  韩长赋 农业部部长

  程国强 国务院发展研究中心学术委员会秘书长

  涂圣伟 国家发改委产业与技术经济研究所研究员

  李国祥 中国社会科学院农村发展研究所研究员

  主持人 彦文

圆桌论坛

韩长赋:如何推进农业供给侧结构性改革?

  我国近年来粮食连年丰收,库存充裕,目前来讲,我们供给的能力和总量不会发生太大的问题,但当前的突出问题是在结构方面:我们有的农产品多了,比如玉米,年度性、阶段性供大于求了,有的品种缺,比如大豆。在农产品质量方面,应该说“大路货”很多,优质的、品牌的还不多,尚不能适应消费者的需求,所以农业也要进行供给侧结构性改革。

  改革的目的,一是使我们的农产品能够适应消费升级的需要,也就是提高农业供给体系的质量和效率。二是通过改革推动农业转型升级,提高我们农业的质量、效益和竞争力,使农民得到更多的收入。三是通过供给侧结构性改革能够扬长补短,一方面使我们的生产能力得到巩固,另一方面使我们的资源环境压力得到改善。从这三方面来讲,我们都需要推进供给侧结构性改革。

  我认为,推进农业供给侧结构性改革,当前要重点抓三件事或者在产品结构上重点抓三件事:

  第一件事,调减玉米。现在粮食库存多,主要是玉米多。我们现在小麦是基本平衡,大米是平衡略余,主要是玉米多了一点。要推进粮改饲、粮豆轮作,甚至有些地方要开展休耕试点,把非优势产区的玉米面积适当调减下来。

  第二件事,增加大豆。我们是大豆原产地,我们的高蛋白大豆还是有优势的,做豆腐、生豆芽,还是我们自己的大豆好。现在大豆不能满足国内需求,我们进口大豆是需要的,是难免的。但我们还要把国产大豆的优势发挥出来,具体讲要搞好目标价格试点,另外开展大豆品种攻关,还有要提高大豆生产效益,包括产业链建设。

  第三件事,提升牛奶。牛奶大家都很关心,近年来我国的奶业得到长足发展,我们奶制品营养和卫生指标也都符合国家的标准,有的是和世界标准接轨。但现在的问题是,因为我们的奶业曾经出现过问题,而且偶尔在局部地区还出一点负面信息,所以市场对国产牛奶缺乏信心。

  总而言之,我们要推进供给侧结构性改革,使我们农业的生产更加符合市场、更加适应消费、更加提高效益,提高竞争力,使我们的生产和消费两端、使我们的农民和市民两方面都能够得到好处。

程国强:农业发展的内外因已经发生深刻变化

  首先是对目前的农业形势判断,从宏观角度分析,应该从两个视角进行决策,一是在全球经济形势比较低迷的情况下,就在中国的经济转型升级中,农业是一个风吹草动,不管是市场的供应还是市场价格的波动,对宏观经济都有影响。

  二是在全球竞争中,现在主要一些农产品,全球的运营也就是国内的市场。尽管运营连续几年丰收2亿多吨,但是2015年替代率一点都没有减少,可能达到历史的最高水平,在这样一个背景下,我们要慎重考虑,在全球的农业中,中国农业处在一个什么样的位置。

  今后的五年整个农业、农村发展的外部环境和内部动因,已经发生了深刻的变化。

  从竞争的基础来看的话,大概有四个特征决定了中国农业的道路不同于其他国家:

  第一就是仍然有细碎化、农户兼业化。尽管最近五年来,我们在推动农业的规模竞争,但是从总量上看,细碎化还在发展,这是我国农业参与全球竞争中一个很难逆转的劣势。

  第二就是劳动力弱质化,农业副业化的趋势仍然没有逆转。我们最近20年都在跟踪,在传统农区,农业经营占家庭收入比例的十分之一。这也是我们在设计农业补贴政策和支持政策的时候需要考虑的问题,就是我们补贴农户什么?是补贴他的成本,还是促进他增收?

  第三就是农业成本的地板在攀升,价格和补贴面临天花板。这是“十二五”向“十三五”转换期的一个最重要的特征,也是政策的困惑所在。从个这角度来看的话,最近五至十年,农村劳动力的工资跟城市劳动力的工资开始持平,农村劳动力转移出现停滞,即所谓的刘易斯拐点出现了。农业成本上涨的过程中,我们的政策强度也在加大,这也是我们下一步政策的一个困惑之处:怎么个补贴法,怎样有针对性,怎么才能有效?

  第四就是农业资源发展的紧箍咒。这四个特征都要求对整个农业的发展方式进行调整,所以“十三五”期间的一个基调就是供给侧的改革。

涂圣伟:防范农业供给侧结构性改革的风险

  中央提出推进农业供给侧结构性改革,这是顺应农业生产要素关系调整、消费结构升级和国际农产品市场变化,着眼解决农业长期存在的结构性、体制性矛盾作出的重大战略决策。

  农业供给侧结构性改革涉及粮食安全和亿万农民增收等基础民生问题,农业的特殊性决定“去库存、降成本”过程更具不可控性,不能低估改革的复杂性,要切实搞好风险应对,做好为改革付出成本的准备。

  粮食减产甚至滑坡风险

  粮食生产存在自然和市场双重风险,实行最低收购价和临时收储政策,政府托市收购农民粮食,事实上替农民分担了部分市场风险,这是近年来农民种粮积极性得以调动,粮食不断增产的重要原因之一。但是,粮食“十二连增”是政策资源累积和透支生产环境基础上取得的,粮食产能并不稳固,特别是随着非农就业机会增多和农民收入主渠道变化,粮食供给弹性有所加大,需求刚性特征随总人口增长、城镇化推进等更加明显,发生产量和价格波动的基础依然存在。

  测算发现,2009-2013年,玉米临时收储价格对种植面积的弹性系数从0.21增加到0.65,这就意味着,玉米临时收储政策对稳定种植行为的效应在递减,价格变动会带来更大的生产波动。如果去库存等结构性改革的力度和节奏把握不好,就可能带来粮食产量的较大波动甚至多年下滑。

  从历史来看,我们有过不少教训。1982-1984年,政府连续多年提高粮食收购价格,粮食连续几年丰收后出现卖粮难问题,价格随之走低,随着1985年取消粮食统购改为合同订购,粮食种植面积减少6000万亩,产量大幅减产6.9%,之后连续4年仍未恢复到1984年的产量水平;1998年粮食生产进行第二次结构调整,农民种粮意愿下降,1999-2003年全国粮食播种面积和产量持续多年下降。2003年全国粮食产量较1998年减少15.9%,年均递减3.4%。

  区域性农民减收风险

  近年来,政府持续加大对农业的支持力度,有效避免了粮食增产条件下“谷贱伤农”问题的发生,农民从粮食增产和粮价提升中得到双重实惠,家庭经营性收入得以持续增长,成为农民增收的主要引擎之一。为了解决库存高企等问题,2015年国家下调玉米临储价格,对玉米主产区农民收入带来一定影响。2015年我国玉米单产785.6斤/亩,临储收购价降低0.13元/斤,农民种植玉米平均每亩收入就减少102元,初步估算使实施玉米临时收储的东北三省和内蒙古农民共减收251亿元。

  2016年国家开始按照市场定价、价补分离的原则和保障农民合理收益的要求,将玉米临时收储政策调整为“市场化收购+补贴”,一定程度上有利于稳定农民收益,但在生产成本持续快速上涨和国际农产品价格持续走低的条件下,政府补贴对价格下降造成的减收的替代作用不能过高估计。特别是我国玉米生产和流通组织化程度滞后于市场化进程,小生产与大市场的矛盾没有根本缓解,取消政府托市收购后,很可能造成“卖粮难”问题重现。

  从历史上看,在粮食丰收集中上市时,容易出现加工企业不愿收购甚至竞相压价的情况。目前我国农民收入在持续多年较快增长后疲态已经显现,其中作为增收主引擎的工资性收入受经济减速影响,增速从“十二五”前两年超过20%下降至目前的个位数,在这种情况下,如果家庭经营性收入再出现较大幅度减少,部分区域农民收入不排除陷入增长徘徊期的可能。

  政策效果“漏损”风险

  当前我国推进农业供给侧结构性改革是在开放的经济条件下进行的,这要求我们必须以全球视野和战略眼光来理解并求解农业供给侧结构性问题。加入WTO十多年来,我国农业对外开放水平不断提升,农业发展已经深度融入国际市场,这既为我们利用国际农业资源和国际农业市场调剂国内农产品供给,减缓农业资源环境压力,参与全球供应链建设提升农业竞争力创造了条件,但同时也带来国内产业和农民利益保护压力加大的挑战。在加入WTO之际,我们为争取对制造业、服务业薄弱领域和环节的保护支持,在农业方面作出过高承诺,导致目前在应对国外低价农产品进口冲击上手段不多,国内农业宏观调控效果受到影响。

  目前我国农产品平均关税水平只有15.2%,不足世界平均水平的1/4,粮食、食糖、棉花等重要农产品实行关税配额管理,但配额外关税最高也只有65%。从农业价格支持政策实践看,由于关税门槛过低,国外大量享有补贴的低价农产品涌入国内,打压了国内农产品市场价格,侵蚀了支农惠农政策效果,这是导致农产品收益率下降的重要原因。2004-2014年,我国三种粮食平均每亩成本利润率由49.7%下降到11.7%,两种油料平均由54.6%下降到-0.8%,棉花由30.0%下降到-30.1%,糖料由11.0%下降到-7.1%。推进农业供给侧结构性改革,如果生产支持、进口管理等政策工具不能形成合力,国外低价农产品冲击和市场价格波动就可能扰乱国内改革的步伐和节奏,造成政策效果“漏损”。

李国祥:农业供给侧改革中如何调整完善农业支持政策

  推进农业供给侧结构性改革,意味着不能完全延续过去的农业支持政策,当然也不意味着彻底抛弃粮食“十二连增”的所有支持政策,另起炉灶再搞一套支持政策,而必须对现有的农业政策支持措施有留有舍并作进一步改进。

  农业供给侧结构性改革是实践创新发展的重要探索

  改革以来,与国民经济发展经历的阶段密切相关,我国农产品供求形势也曾几次遭遇过农产品销售困难、低格低迷,以及农业生产者收入陷入徘徊和发展现代农业积极性受挫等现实问题。对此,国家选择的政策措施思路一般都是调整农业结构,实际上主要是放弃农产品供应偏紧及其价格上涨预期不断强化时的农业支持政策并将农业推向自发市场,在实践中农业生产领域更多的是“多了砍”,即大幅度地削弱农业生产能力,结果是农业发展形成不断地循环波动,农民利益受损,消费者食物消费升级受阻,经济社会全局不时地遭遇农业周期波动掣肘。实践证明,一味地任凭自发市场力量调节农产品供给,往往总是以过度地破坏农业生产能力来解决农产品供给偏多问题,这种解决办法的思路是极其短视的,缺乏战略性思维。

  针对新一轮的我国农产品供给偏多问题,特别是粮食连续多年增产后,库存居高不下,国内价格高于国际市场又带来进口压力不断加大的新情况,如何在既不破坏农业生产能力又不败坏社会风气的情况下寻找到新的解决途径?应该说着力加强农业供给侧结构性改革是解决我国农产品包括进口在内的供给偏多问题的新探索。

  农业供给侧结构性改革就是要去库存、降成本、补短板

  中央农村工作会议明确提出农业供给侧结构性改革,要高度重视加快消化过大的农产品库存量,降低农业生产成本以提高农业效益和竞争力,拉长农业现代化短腿和补齐农村发展短板。

  目前,我国不仅粮棉油等大宗农产品的现有国家库存偏多,而且销售不出去的农产品握在农民手中也呈现出扩大态势。前不久到陕西调研,了解当地不仅苹果收购价格低迷,而且很多农民尚未将苹果销售出去,依然存在家中。前几年,我国苹果市场供应一直偏紧,价格偏高。类似于苹果市场供求关系发生显著改变的农产品越来越多。

  农产品去库存,既要消化现有库存,又要避免新库存出现和累积。

  消化现有库存,有赖于农产品加工业的发展。国家为了消化现有库存,预期在新的一年里会加大农产品加工业减负力度,同时会加大农产品加工业发展的支持力度,给予农产品加工业更多的优惠政策,这给农产品加工业的发展带来极其难得的机遇和红利,多年来形成的“稻强米弱”和“麦强面弱”等农产品加工业企业生存困难的处境有望能够改变。

  当然,我国现有农产品加工业生产能力总体上相对过剩,择优扶持和淘汰落后产能也是农产品加工业发展的结构性改革任务,这样就会让上规模而且市场竞争力强的农产品加工企业得到更多的实惠和更快的发展。

  消化现有库存,也会催生一些新的产业和新的业态。目前,我国农产品产销脱节的问题还比较突出,产区农产品价格低迷且销不动,而销区农产品价格偏高,质优安全的农产品供应始终偏紧。为了解决优质安全农产品卖难买难,促进农产品市场出清,预期国家会加大农产品产供销一体化支持力度,支持农产品电子商务和产销对接等发展,这会给电商平台及其基础设施建设、冷链物流仓储、直接配送和定制农业等带来机遇。

  增加农业效益,提高农业竞争力,还必须发展多种形式的适度规模经营。近年来我国农业效益有所下滑,一些社会资本投资农业出现了亏损,于是有人担心我国农业发展是否不再支持农业规模经营。今年着力推进农业供给侧结构性改革,昭示多年来农村土地流转过热,租金价格上涨太快、太高与降低农业成本费用背道而驰,应探索土地股份合作等形式的规模经营。

  农业供给侧结构性改革,还要求继续补农业短腿补农村短板,这意味着农业基础设施建设和农业生产能力保护提高仍然是农村工作的重点,同时农村一、二、三产业交叉融合,产城一体推进,将会拓宽农业农村发展空间。

  必须探索农业结构调整新途径和发展方式转变新突破

  为了保护农民利益,我国曾连续多年实施托市收购,经过2014年的政策性收储制度改革,目前只有小麦、稻谷和玉米保留托市收购。根据去库存和降成本的需要,今年小麦最低价收储政策基本稳定,而稻谷和玉米收储政策可能会作出调整,其中稻谷政策性收储范围和价格都有可能调整,而玉米收储政策调整的力度可能比较大。但是,稻谷和小麦一样,与新形势下国家粮食安全战略有关,确保口粮绝对安全决定了稻谷收储政策不会发生急剧改变,而玉米不属于口粮,且种植效益偏高,农民将玉米作为“铁杆”庄稼而不愿调减,国家必须显著地调整玉米收储政策。

  推进农业供给侧结构性改革,必须探索农业结构调整新途径和发展方式转变新突破,相应的农业补贴政策也会显著地调整并进一步完善,其中在全国范围内归集粮食直补、农业生产资料综合补贴和良种补贴且归并为农业支持保护补贴可能性比较大,同时让适度规模经营新型农业主体能够成为农业支持保护补贴的一部分收益主体。国家在支持农业新型经营主体的同时也会十分注重农民能够共享发展红利。

  推进农业供给侧结构性改革,国家对农业投入的力度不但不减,而且还会出台政策撬动更多社会资本投资现代农业建设和农村发展,这与其他产业供给侧结构性改革有明显区别。

 

(责任编辑:许丁)

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