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李继凯:山东“合村并居”不要一刀切式的否定

来源:贸讯网 作者:任业海 添加时间:2020-06-15 11:49

“近期,老家山东再一次荣登热搜焦点,因为5月6日山东省自然资源厅发布《山东省村庄布局专项规划》称,将“编制全省村庄布局专项规划,指导各地完成县域村庄布局,制定全省合村并居规划指导,稳妥推进合村并居”。此消息可谓是“一石”激起“万层浪”。 ”
 
 
近期,老家山东再一次荣登热搜焦点,成为关注热点的不再是“哀叹山东经济真落后”、“叹息山东与南方差距真是大”等内容,而是因为5月6日山东省自然资源厅发布《山东省村庄布局专项规划》称,将“编制全省村庄布局专项规划,指导各地完成县域村庄布局,制定全省合村并居规划指导,稳妥推进合村并居”。此消息可谓是“一石”激起“万层浪”,理论界、舆论界纷纷发声,官媒机构、自媒体纷纷报道,而尤为引发社会广泛关注的是贺雪峰、周天勇、温铁军三位知名学者的发声(笔者与三位教授皆相熟,尤其后两位多年来受教多多、支持多多)。然细研包括三位教授在内的众多评论文章多是对“合村并居”持反对之声,再加上一些自媒体声讨笔伐式的跟进,对于山东推进的“合村并居”试点似乎一边倒的反对、一刀切的否定、一个声的反调。那么,通过拆农民现有住宅集中建新型社区以及整合农村现有住宅用地集中居住方式的“合村并居”,真的是一无是处的“害民损招”,还是毫无益处的“歪经邪道”?亦是解决三农问题的“积极探索”,还是实施乡村振兴战略的“创新实践”?想必上述疑问不仅是社会的广泛关切,更是山东各级政府决策者们需要肯定的答案。
 
细读三位学者及相关评论文章,大多对“合村并居”的评论集中在倒卖建设土地指标消化政府债务、违背农民意愿侵占宅基地、逼民上楼生活不便、土地出让金农民未收益等方面,这些问题也的确容易引起社会关注,尤其是广大农民的共鸣(现在似乎只要站在农民角度发声就能赚满赞扬之声,而只要站在政府角度或是全局角度就会遭来谩骂之声);也的确在工作推动过程中应该注意,尤其是在“人民为中心”执政理念之下更应该避免。然而,在当前发展形势与发展阶段背景下,“合村并居”真的具有“千害”而无“一益”吗?尤其是在全面实施乡村振兴战略的背景下,习总书记对山东提出“打造齐鲁样板”的要求之下,“合村并居”对乡村振兴战略的实施有什么样的“积极探索”与“创新实践”,这似乎也需要进行较为全面、细致的分析研究。事实上,从2018年下半年以来,笔者先后与多个地方政府开展合作,并深入山东各地农村基层、农业一线、农民炕头,针对乡村振兴的难点问题及焦点问题进行细致调研、多方考察,力图为山东乡村振兴贡献些理论力量、模式力量与行动力量。但目前得出的结论是:对于乡村振兴,山东各级政府官员是心理上真着急(如何转化为新动能)、政治上真压力(如何向中央与人民交差)、行动上真迷茫(无抓手无方法无突破);而广大农民对于乡村振兴这一全党战略,是眼里真希望(三农问题从未提到如此高度)、心里真无助(乡村振兴看不清摸不着)、行动真无力(自我力量弱小、资源单薄)。因此,对于山东推动的“合村并居”试点,笔者斗胆提出商榷意见:能不能放到乡村振兴的层面去分析,而不要从一个点上一个方面去一刀切的否定、一边倒的反对。
 
 需要特别声明的是,本文无意与三位教授做争论,也无意借机蹭一下热度,只是对两年来赴山东多地乡村振兴的考察调研总结,尤其是近期围绕“合村并居”山东各界的反应做的一些了解与思考,重点围绕推进乡村振兴战略存在的问题与制约、乡村振兴战略需要补哪些短板、合村并居功能与存在哪些问题等方面进行论述。
 
一、要深入了解乡村振兴的难点与制约
 
乡村振兴战略是一项长期的全党性战略、全局性战略、全面性战略,也是一项复杂性战略、综合性战略。“在我们这样一个拥有近14亿人口的大国,实现乡村振兴是前无古人、后无来者的伟大创举,没有现成的、可照抄照搬的经验。我国乡村振兴道路怎么走,只能靠我们自己去探索。”(习近平语)。从当前乡村现实发展看,乡村振兴的确存在着众多难点与制约障碍。
 
(一)产业振兴之难:产业是乡村振兴的基础与前提。乡村产业不兴,农民就无业可就,收入就无法保障,生活水平就无法提升,从乡村现实看,乡村产业发展不仅缺少的是技术、人才、资本,还有资源要素的集约集聚、产业配套设施的完善与市场信息畅通等多种需求。
 
 
从乡村产业发展现状分析:前几年大批工商资本下乡村,或流转土地从事种植生产,或兴建养殖场,或开发乡村旅游,再加上本地资本投资,乡村产业发展可谓欣欣向荣、红红火火。然而,从当前现实看,不论是投资农产品生产种植业,比如有机农庄、高端农业,还是从事养殖或旅游产业,大批资本在乡村产业发展中壮士折腕、铩羽而归。明明有大量政策支持,有广阔市场需求,有低廉生产成本投入,有现成生产要素资源,何止于不仅乡村产业得不到振兴,反而造成大量涉农企业举步维艰,甚至关门倒闭呢?
 
从调研看,目前乡村产业发展存在着产业资源分散、产业链条分离、产业要素匮乏等现实问题。以农产品种植为例,虽然工商企业可采取流转、租赁、土地入股等方式实现土地集约化,但不仅造成农产品生产成本的增加(流转租金与人力成本),更重要的是职业化、专业化的劳动力与管理人员严重缺失,试想先进生产技术与装备应用指望乡村老年人与农村妇女,如何能实现现代化、精致化与专业化生产?再比如前一阶段广泛兴起的乡村旅游产业,大量同质化重复建设、低水平服务、恶性竞争的乡村休闲项目,不仅造成重复投资浪费,更重要的是无法吸引外来市场消费,同样陷入生存危机。总之,针对乡村产业发展,有一句业内流行语:投资乡村产业,做好了是“金矿”,做不好是“陷阱”。而现实看在乡村掘到“金矿”的可谓凤毛麟角。究其原因,就是乡村目前吸引不了包括人力在内的产业要素,无法实现高水平、高质量发展,包括耕地与土地资源又处于闲置或低效状态,同时产业发展各种配套要素又不健全,因而造成乡村产业振兴口号好喊而实施难。
 
(二)人才振兴之难:人才是乡村振兴的支撑与核心。一方面无法吸引前期走出乡村的进城务工者回村,一方面留不住向往城市生活的新一代农村年轻人在农村,另一方面更无法吸引外部人才下乡村,因此,乡村人才振兴实则成了一句空话。
 
乡村产业不发展,就业问题不解决,收入无法保证,更重要的是从衣、食、住、行、教、医到娱、乐、玩、购、游等各项配套设施不完备,既留不住乡村原有人才,更吸引不了城市外来人才,这就是当前阶段乡村人才现实问题。早期外出打工者不肯回到农村,一方面已经在城市购买住房安家,另一方面是对他们来讲乡村没有业可就,同时也是习惯了城市生活;乡村年轻一代千方百计逃离农村,要么通过求学高考离开农村,因为熟悉了上辈农村生活的“苦”生产的“难”,有“宁愿城里流浪也不回农村”的决心。而现在仍在农村的年轻人,则是千方百计的去城市购房安居。当前乡村中,年轻人结婚如果没有能力在城市买房,那就只能等着打一辈子光棍了。这就是当前乡村之现实。
 
在上述现实面前,便可深知农村人才振兴之难在哪?住房分散条件差、生活配套基础差、就业创业条件差,别说去吸引外部城市人才到农村创业发展,就是农村本地人才也会大量流失,使诸多乡村真正成为了“老人村”,不仅农业生产无人可用,而且伴随这一代农村老人离世,农村成为“无人村”的趋势也绝不再是危言耸听。那么,是不是绝大多数农民习惯了农村院落,不愿意上楼或者“被逼上楼”呢?对于农村老一辈农民来说,“楼上楼下电灯电话”可以说是梦想中的生活,而对年轻一代农村人而言,过上像城市人一样“电梯洋房配套齐全”的生活,既是上辈父母之心愿,也是自己之目标。因此,对农村人而言,并不是一些人所说的“农民不愿上楼” “农民喜欢农村院落”的传统认识,现实是“希望自己生活舒适,希望儿女幸福美满”才是农民真实心愿。因此,要想实现乡村的人才振兴,不仅要重视乡村产业的发展,解决“立业”的问题,也要做好住房及生活配套,解决好“安居”的问题。
 
(三)生态振兴之难:生态振兴是乡村振兴的外貌与内涵。乡村的生态振兴不仅是青山绿水、风光优美,也不仅是村容村貌整洁美观,还应该是减少污染、环境友好,从生产到生活都实现生态改善与环境治理。从乡村现实看,土壤农药化肥残留及畜禽粪便造成的面源污染,到生活粪污及污水垃圾处理等方面,都存在治理难、振兴难的问题。
 
“生态宜居”是对乡村振兴中人居环境的具体要求。而乡村生态不能仅仅停留在刷墙保持村貌,改厕改变卫生的方式,而应该采取系统化、体系化解决好乡村生态振兴问题。农村现实中,在生产端,由于一家一户小组织生产,农民追求农产品产量,造成化肥肥料、农药及劣质不达标有机肥大量使用,使得减肥减药降、低农业面源污染成为一句空话,而对于作物秸秆与畜禽粪便的循环处理,也因技术、投入及成本等问题得不到有效发展。生活端看,虽然中央财政与地方政府配套投入大量资金进行“改厕革命”,但由于大多村庄分布分散、联网不畅、储运及处理困难等客观条件影响,不仅难以达到既定目标,也造成大量投资浪费。
 
目前,乡村生态振兴还存在缺少统筹规划、体系设计、系统推进的突出问题,比如厕所改造与人畜粪便处理、生态农业发展、减肥减药等,存在“头疼治头、脚痒挠脚”的点式治理问题,不能形成点点成线、线线成面的统筹性发展格局。这自然与主管部门规划布局缺少统筹协调性有一定关系,也与当前农村大农业小组织、大生产小农户的土地零星化、碎片化有一定关系,同时也与现有乡村居住分散、污水管网难串联、村镇储运处理难实现有一定关系。总之,要真正实现乡村生态振兴和生态宜居的发展目标,一是要加强体系化规划,二是要加快生产资源集聚集约,三要加快实现村庄集中居住,四是进一步加大政策支持力度,并保证政策的精准发力。
 
(四)文化振兴之难:文化振兴是乡村振兴的动力与灵魂。文化振兴不是政府投资建几个农耕文化馆、红色纪念馆,也不是支持几个非物质文化遗产、挖掘几个传统文化典故,而应通过产业化、市场化、价值化方式实现乡村文化的传承与发展。
 
乡村文化是中国文化的根基与源头,实现乡村文化振兴不仅是乡村振兴的动力源泉,也是中国传统文化的继承与发扬,同时也是发展包括旅游业在内的乡村产业的重要抓手。但目前看,乡村文化要么依靠政府投资建设诸如农耕文化馆或者乡村文化示范村,比如山东某市政府着力打造一个画家村,某县利用政策资金建立一个农耕文化馆,一个成了政府重金打造的示范形象项目,一个成了仅仅作为参观考察的摆设;致使很多乡村中的传统技艺、民俗文化、非物质文化遗产等得不到挖掘开发与利用。
 
乡村文化如何振兴?仅靠政府投入是难以发展的,必须要实现产业化发展,比如与乡村旅游、特色民俗、休闲体验等产业结合起来,重点挖掘好特色文化,继承发扬好乡土文化,发展利用好村落民宿文化等。而从现实看,依靠乡村现有资源及市场需求显然是难以实现的,依靠农民自发、自由的投资建设更是现实,也就是说必须要依靠外部创意策划、资金资本、管理理念、市场营销等要素导入,才能真正实现乡村文化振兴。
 
(五)组织振兴之难:乡村组织振兴是乡村振兴的关键与保障。就当前山东各地乡村组织建设实际看,经济上“空壳”,组织上“瘫痪”,大多数乡村不仅治理手段缺失,治理能力更是丧失,治理效果也就可想而知了。
 
乡村基层组织不仅是国家治理的基础,也是巩固加强党组织建设的基石,同时也是乡村振兴的根本力量与关键环节。然而,从乡村发展现实看,山东大量村级组织存在着“集体经济空壳、村庄建设空心、组织领导瘫痪”的严重问题。在村庄管理或者治理方面存在着“实力降低、措施缺失、领导无力”的现实状况。
 
造成上述问题的主要原因,一方面是大批农村人口进城务工就业,造成大量青壮年人口离开农村,老弱妇幼人群成为乡村主力,自然给管理带来困难;一方面大量村民搬离农村,在城市安家,造成农村大量住房闲置、院落荒弃,甚至出现大量危房,这也给农村管理带来压力;另一方面,由于上述原因造成农村住房更加分散,不仅带来管理不便,也存着着巨大的社会治安隐患。而造成当前农村管理困难的另一个重要原因,就是改革开放以来实行家庭联产土地承包政策之后,继农业税费取消、计划生育政策取消、宅基地规划审批之后,农村几乎完全丧失了村民治理的手段与措施,再加上山东各地村集体经济基本处于空壳化、空白化状态,形成了一种“手中没有米,唤鸡都不理”的局面,不但一些农村公益性服务无法实施,就连基本的行政办公支出也无法保证,只能靠克扣农民各种政策性补贴资金。这不仅无法实现乡村组织振兴,还进一步造成干群关系紧张,激化了乡村党群矛盾。
 
综上所述,按照乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求去衡量,当前乡村振兴存在着诸多的问题与难点,需要从理论到实践进行创新探索,而不能仅仅去发现问题不去解决问题,也不能仅仅从局部看问题去不从全局看问题。
 
二、要全面认识“合村并居”对补乡村振兴短板的作用
 
从名词解释说,“合村并居”也称合村并点,也称合村并镇或合村并城。具体实践就是将乡镇临近自然村土地整合起来,进行统一规划、统一建设、统一分配、统一管理,既实现土地集约化、集中化利用,又实现集中居住、集中生活,同时实现集中管理、集中发展的农村社区化发展模式。从理论上讲,“合村并居”通过农村土地资源的集约化整理,既促进镇区与社区共建,也促进农村生产与生活共同发展,通过整合建设用地指标交易,在解决政府区域内发展用地指标的同时,也换取了农村社区建设开发的资金需求。那么,看似既有加快农村社会改造“发展账”可算,又有解决农村发展“经济账”可算,那么为什么社会上这么多反对声呢?
 
 
资料显示,山东省早在2001年就针对农村“合村并点”出台相关文件,2008年在山东德州进行试点,而此次引发众多学者与自媒体“讨伐”的原因,是山东省将在全省范围内推行“合村并居”,也是山东省在被习总书记多次批示“打造乡村振兴齐鲁样板”大背景下推出的重要举措。但面对三位知名学者严厉批判之下、群众舆论压力之下,山东有关部门似乎有叫停“合村并居”的意思。那么,“合村并居”真的如学者们所言是损农害民的“歪经邪道”?农村发展只能依靠自身力量自然式、自由式发展吗?祖辈生活在农村的农民还只能生活在交通不便、环境脏乱差、生活设施不配套的民居?回答这些疑问不仅要从某一点上去衡量,还应该从全面性、长期性去分析,也就是说对于“合村并居”不能单纯只看到问题,还应该看到对农村整体发展有哪些积极促进功能。
 
(一)引入外部要素,激活乡村活力:耕地价值低、产出效率低,宅基地闲置率严重,自身市场价值低廉,是当前农村发展现状。加之,为防止城市及工商资本对农村资源的“掠夺”与农民利益的“侵害”,对外来乡村投资的限制,使农村实际上还是延续了相对封闭的自我运行“模式”,这应该是影响农村发展的关键因素。
 
山东农村发展现状,以笔者老家农村为例,近年来大量农民在城里务工就业或城镇购房定居(尤其是年轻人结婚、城市买房已成必备条件),造成农村住房空置率逐年上升,不完全统计高达40%以上。不仅如此,大批留在农村的人口大多为老人、妇女,不仅造成巨大治安隐患,也有大量住房因年久失修成了有严重安全隐患的危房。同时,由于农村宅基地采取集体土地免费规划,加之农村住房价值低下,更是缺乏流动交易,实际上成了闲置废弃资源,不仅对离开农村的农民而言成了“鸡肋”,更对农村发展来说无法变现而成为“一潭死水”。
 
从这个方面来讲,“合村并居”一方面把分布零星、布局零散、闲置废弃的农民住房通过集中整治,从平面式单层空间向立体化楼房建设,不仅实现了土地集约利用,重要的是可节约出大量建设用地指标,可以为区域内城市发达地区工业及城市化建设提供所需要的建设用地指标,并通过指标交易实现闲置资源的价值化。如此,不仅激活了农村发展活力,也解决了“农民上楼”所需要的建设投入。如山东某县提供的材料显示,该县某一个社区合村并居中,54个村庄3万人需要建设安置楼房110万平,建设资金缺口约30个亿。村庄完成拆迁复耕后,8300余亩土地节余指标按每亩35万元计算,可收回资金约29亿元。另外,还通过整合各类涉农资金支持社区产业发展。
 
(二)整合散乱资源,提升资源效率:当前乡村,不仅农业产业链条分散、分离,农村各种资源也是散、乱,不仅造成农村产业发展缓慢,也造成农村资源效率低下,不去按照产业发展要求,去聚合产业要素、整合农村资源,农业无法实现高效发展,农村资源也无法实现高效利用。
 
就农业发展来说,产业生产、流通、销售链条分裂、分离是制约发展的主要原因,这与当前一家一户生产组织模式有着重要关系,同样,农村发展中人才、金融、资产等处于分散、混乱状态,也是阻碍农村科学、健康、高效发展的关键要素。从分析山东多个“合村并居”项目可以看到,“合村并居”项目绝不是仅仅整合了宅基地来建高楼安置农民,也不仅仅只是让农民上了楼,而是通过要素整合、资源集约的同时实现价值体现,“反哺”产业发展与社会服务配套,比如山东某县某合村并居项目,通过实施党支部领创办土地股份合作社,将“一家一户”分散经营的土地集中起来,实现规模经营。流转土地4万亩,50%的土地实现了规模化经营。并引入农业龙头企业、高校、科研机构来高标准规划建设现代农业园区,既解决了产业发展问题,也安置了农民就业。通过“龙头企业+农民合作社+农业资本+政策引导”的模式,不仅农业的链条要素得到整合融合,也提高了农业产业发展水平与产业价值,也促进农村各种资源要素的高效高质高值利用。
 
另外,需要指出的是,在合村并居项目实施中,规模集约化生产后,学者专家所担忧的农机具,甚至牛羊没地方养的问题,事实上在山东绝大多数地区都实现了大型机械收割收获,过去那种农具与工具已经没人再使用。不仅如此,解放出来的30%以上的农民还可以通过农业园区、社区服务或者自主创业等方式实现本地就业,同时增加家庭收入。
 
(三)促进产业发展,吸纳要素下乡:产业是乡村振兴的关键与核心。产业是乡村发展的源头,也是农民就业的载体,但乡村传统产业由于水平低、价值低等原因难以实现振兴,合村并居不但激活了传统农业发展,也催生诸多新产业、新业态,吸引更多资本、人才等要素下乡。
 
    在“合村并居”中,不仅重点促进了现代农业产业的发展,通过种植面积的规模化、集约化,可加快实现农业生产的标准化、品质化,促进先进技术、装备的应用,可加快实现精致农业、高端农业、品牌农业、创意农业的发展,也可促进乡土文化、民俗文化、乡贤家风文化、乡村旅游体验文化的发展。同时,在合村并居过程中新型农村社区建设与管理,也自然会诞生诸如物业管理、环卫、家政、社区服务、零售等新型业态,不仅可以解决农民就业与收入问题,也可给社区住民提供完善配套的服务与生活需求供应。从另一个方面来讲,合村并居需要大量的建设需求,带动水泥、钢铁、装修、家具等一系列产业发展,解决当前市场需求不旺、工业产能过剩、消费市场不畅等问题,对应对当前经济发展新形势、培植新兴经济增长点、培育新动能等方面具有重要促进作用。   
 
(四)连接城村市场,实现城村融合:农村农业发展不充分,城市发展不均衡是我国长期存在的突出问题,只有城村融合发展才能实现城村两个市场、两个供应、两个资源的融合互动,才能真正实现城乡统筹、协调、互动发展。
 
实现城乡融合发展、互动发展才能根本解决我国长期存在的“二元”结构与农村发展不充分、不均衡及收入差距大的问题。城乡融合不仅要促进农村生活方式、生活条件、农民身份等方面的“城镇化”,更要加快农产品进城与工业品下乡、农村消费进城与城市消费下乡、城市资本资源下乡与农村资源进城等多方面的融合发展。首先,合村并居先期需要大量资本开发建设与农民安置,初期解决了城市资本下乡的问题,后期通过整合农村资源变资本购买工业品,又实现了农村资本“返城”;其次,农村新社区建设中,水泥、钢材、装饰材料、家具家居等工艺品进入农村市场,而通过发展高效农业实现优质高端农产品进城销售,实现了城乡产品的双向流动;再次,随着合村并居农村居住条件与生活环境配套的完善,一方面可以吸引一大批农村城市务工者回村,一方面也可以吸引一批城市市民到农村休闲养老,另一方面也通过生活条件与就业创业条件改善,吸引一批走出农村的优秀人才及城市人才到农村“安居乐业”。总而言之,对于“合村并居”不能简单、粗暴的仅仅认为解决了“农民上楼”问题,而是要从城乡融合发展的整体去分析衡量。
 
(五)加快“三区共建”,增强基层治理水平:长期以来,农村基层组织软化、弱化,甚至瘫痪化是农村基层组织建设的突出问题,也造成一批黑恶势力、家族势力在农村猖獗,不仅造成基层党群、干群关系紧张,也严重影响农村事业发展与执党地位稳定。
 
前文分析到,由于受“土地分到户不要党支部”“手里没有米唤鸡都不理”的因素影响,长年以来,农村基层组织建设不仅严重滞后,也由于农村分散零星导致管理时间与费用成本高,同时因为丧失管理手段与实力,山东很多村庄集体经济为零,甚至是负数。因此,要么村干部没人干,要么被一些黑恶家族势力所控制,成为欺压村民、危害基层的“问题干部”。而通过农村“合村并居”既可以实现村民集中居住便于管理,也可提升管理水平,比如信息化、网络化管理,同时可以逐步打破农村家族实力对社区治理的影响。通过合村并居可以实现镇区、社区、园区的三区共建,实现农村社区治理的现代化。更重要的是,在合村并居实践中,进一步加强了基层党组织建设,壮大了集体经济收入,极大增强了基层党组织服务农民的能力与信心。
 
以山东某县合村并居项目为例,一是通过党支部领创办,集体可以在农业生产合作社进行二次分红,享有部分收入;二是土地规模经营后,去除田埂畦沟,能够新增6%左右的耕地面积,作为集体资产入股,实现集体增收;三是村庄拆迁复垦后耕地,可以对外发包,增加集体收入。通过村庄拆迁复垦和集中连片耕种后,可新增耕地面积1.2万亩,每个村每年集体可增加收入15-20万元。这种模式可以有效应对学者提出的“农村土地出让金不能分配给村集体与农民”的问题。
 
综上所述,在当前经济社会发展阶段,尤其是在实施乡村振兴战略的大背景下,合村并居作为农村发展改革的一种方式,对促进乡村产业发展、加快农村社区化建设、提升农村资源要素效率、激活城乡发展动力与活力、壮大村集体经济收入、加强村基层党组织建设等方面都有着重要的巨大作用与积极意义。
 
三、必须要科学实施稳步推进“合村并居”
 
    综上所述,合村并居既然有着那么多积极作用,尤其是山东承担着“乡村振兴齐鲁样板”政治责任背景下,山东“合村并居”为什么引起社会各界几乎一边倒的反对与否定呢?笔者在山东调研中发现,不论各级政府官员,还是实施“合村并居”的企业负责人、基层农民,对“合村并居”赞同者也不在少数。而对以上三个学者反对观点,受访者几乎众口一词:这些专家根本不了解农村实际,尤其是现在的农村、农业与农民,一些观点停留在十年二十年的认知基础上。其实一项改革实践探索,存在争议或者反对很正常,学者所担心忧虑或反对的,恰恰是地方政府在推动过程中要注意避免或完善的。而从现实来看,在各地“合村并居”推动中,的确出现了“光逼上楼不管生活”、“光拿土地不管安置”、“光管住房不管生产收益”等诸多问题。围绕三位教授所担心的相关问题,在“合村并居”推动过程中应该避免出现哪些问题呢?
 
 
(一)反对“千区一面式”的“合村并居”:对有着几千年农耕历史的中国而言,散落在大地的自然村落就像天上星星一样,虽然数量很多,但都放射着不同的光芒。乡村发展不应该再走同一个面孔、同一个造型的老路,而应该是各有特色、争奇斗艳。
 
不管工业化、城镇化进展到哪一步,农业都要发展,乡村都不会消亡,城乡将长期共生并存,这也是客观规律。我国农耕文明源远流长、博大精深,是中华优秀传统文化的根。我国很多村庄有几百年甚至上千年的历史,至今保持完整。很多风俗习惯、村规民约等具有深厚的优秀传统文化基因,至今仍然发挥着重要作用(习近平语)。对村庄而言,不是一村农民生产生活之所,也是一个地方乡村文化、民俗文化的载体,在合村并居的农村社区重建中,不能千村一面的“面孔化”,而应该依据不同村庄特色、文化、资源等进行规划设计,要重点挖掘传承好当地的乡村文化、民俗文化,尊重地方风俗习惯,保护好村庄文化传统标志、文化符号、文化古迹等,做到村村有特色、有特点。同时,更应该深入挖掘村庄产业及经济发展特色资源优势,在产业选择、经济发展等方面具有优势化、特色化与竞争力,要避免产业与产品雷同、村庄面孔雷同,从而产生恶性竞争影响持续健康发展。
 
整县域内推进“合村并居”,首先要做好整体村庄发展规划,按照文化特色、产业特点、承载功能等方面,做好每个村庄的类型、功能与建设设计,并制定科学的推进步骤,不能遍地开花村村冒烟,也不能一个模板百村套。 
 
(二)反对“土地掠夺式”的“合村并居”:家庭承包地、宅基地不仅是农民生产资料和生活支撑,在现阶段还承担着农民的福利与持续保障功能,因此,“合村并居”不能一次性拿走、一次性补充、一次性安置,而是要拥有长期发展利益机制。
 
学者们文章中最为担心的问题之一,就是担心“合村并居”只整合农民宅基地不顾及农民收入,只去安置住房不管农民生产,只关注短期利益不去顾及农民长远发展。如此,农民则不仅成了真正的失地农民,也成了失收农民,事实上在以往的农民土地改革中,的确存在这种现象,因此,对学者们的担忧是能理解的。
 
“合村并居”不是仅仅为了获取农民宅基地,而是为了集约化利用土地;整理出建设用地指标交易不能仅仅为了获取收益,而是为了获取农村社区建设资金;农民社区集中建设不能仅仅为了安置农民生活,而是要兼顾发展农村生产;“合村并居”不能仅仅考虑短期一时发展,而是应该要形成长期、长效、持续的发展机制。因此,在“合村并居”中要坚决反对以往那种只要土地不管农民利益,只改善住房不关注发展,只做短期利益不管长期发展的现象。
 
(三)反对“剥削挤榨式”的“合村并居”:从分析看,我国长期的城市化,实则上成了城市向农村抽取财富的“抽水机”。城市不仅“压榨”了大量农村资本到城市买房,也吸引了农村大量人才离开农村。本地安置、本地生活的“合村并居”,不能再次成为“剥削压榨”农民的新方式。
 
在学者们对“合村并居”的反对声中,最为担心的就是“合村并居”再一次成为“剥削”农民的手段。事实上,从当前发展看,教育、医疗、养老依然是农民的三大负担,也依然抽取大量农村财富与资源。在“合村并居”中,如果一边故意压低农民住宅补偿价格,一边又让农民高价购买新住房,一拆一买间接造成农民利益受损,等于再一次把农民辛辛苦苦积攒的钱压榨出来,不仅影响了正常生活质量,还对医疗、养老、子女教育及婚嫁带来资金困难。
 
另外,“合村并居”还必须严格规范流程,包括动员发动流程、村民议事表决流程、住房价值评估流程、新房分配流程等,既不能原来住房拆了而新社区迟迟建设不起来,给农民造成极大的生活不便;也不能只管地上建筑物补偿,而不对土地价值给予利益分配。同时,“合村并居”还需要制定严格建设招标制度与建设质量保证监督制度,要坚决制止劣质建筑材料借机大行其道,要杜绝不具备承建资质的施工单位,要确保农村社区住房建设质量;还要严格制定科学的物业费用标准及配套服务收费标准,努力降低农民生活成本。
 
(四)反对“失魂断根式”的“合村并居”:“身在漂泊,魂在游荡,根归何处”成了早期到城市务工的农村人真实写照。“融不进城市(户籍与福利无法享受)、回不了农村(城里有住房与工作)、老归何方?”也成了一大批中国人的焦虑之根源,“合村并居”不能再制造农村人的新焦虑。
 
对于绝大多数国人来说,乡村既有童年的梦,也有乡愁的源头,也是魂归向往的地方。必须要把握,“合村并居”不是在农村中复制城市,而是在乡村田园中建设新型农村。因此,“合村并居”要立足乡村文化、乡村习惯、乡村特色,也就是要留下乡村的“魂”、“根”,乡村不仅是乡村人的身体家园,也是乡村人的“灵魂家园”,更是城市人的向往,不仅可以吸引城里人(尤其是早期进城务工者),还要留下乡村人。
 
要实现上述目标,“合村并居”不能发展成“规划一片社区,建设一片高楼”的模式,而是应该做好乡村文化挖掘、古迹保护、家族家风传承、乡贤文化发扬、红色文化弘扬等,同时,社区外观设计与配套设施都应该体现原来村庄特色、特点,总之,“合村并居”不能断了乡村的“根”与“魂”,而应该成为留住乡村的根,牵住城市人的魂。
 
(五)反对“逼上楼式”的“合村并居”:住楼房与城市人一样生活,应该是大多数农村人的向往,为何还会出现“逼迫上楼”的现象出现呢?原因在于,一些地方要么先拆掉农民住房,让农民别无选择上楼,要么对不愿上楼的农民采取粗暴手段逼上楼。
 
在农村基层调研,常听到一句话:天下第一难就是直接与农村打交道。尤其涉及到“合村并居”中的拆迁补偿与住房分配,更是难上加难。分析起来也不难理解,一个乡村面对百户千户,认识千差万别,性格千奇百怪,素质更是各有不同,尤其是对于涉及到自身利益方面,更是难以统一。因此,“合村并居”更是对基层干部的能力与责任考验。
 
 
近期,从中央到地方都下发了制止采用断电、断水、断路等极端手段拆迁的规定。需要说明的是,这并不是叫停“合村并居”,而是要充分保证农民自愿、保护农民利益与权益的基础上,做好吸引农民上楼的工作。在“合村并居”中,既要反对那种粗暴“断”式的强迫上楼,也要反对那种恶意压低补偿价格强逼上楼,也要反对那种增加农民成本损害农民利益的诱骗上楼。而应该鼓励比如村民代表决议、奖励带头利益吸引、家族动员等方式,把工作做深、做细,使农民自愿、主动、积极的上楼。
 
四、总结:
 
笔者认为,对于“合村并居”既不能像学者们与一些炒作热点引关注的自媒体作者们所言的一味反对,也不能运动式的粗放盲目推进,而应该科学、稳妥的探索,既要鼓励创新实践与探索,也要不断完善提升,也要组织相关学者专家(包括持有批评反对意见的社会各界人才)进行实地调研、研讨,各级政府必须要作为解决新时期“三农”问题的重要抓手,贯彻实施乡村振兴战略,实现城乡统筹协同发展的高度,突出政治责任与“人民至上”理念和科学发展、长期发展、持续发展的目标。“合村并居”事关乡村振兴大局,也关系到多方面资源要素统筹推进,应该由各级政府牵头组织实施,而不应该由自然资源部门主导,也应该尽快出台相关规范性文件或条例,严格规范实施。“合村并居”要坚持“既补偿地上建筑物,也要补偿土地占用费;既安置生活住房,也要兼顾生产就业;既保证短期利益,也要保证持续发展”的总体原则,要坚决防止“只拿农民土地,不管农村产业;只管安置住房,不管持续收益;只顾短期补偿,不管长期防止”。
 
 
    “合村并居”必须要立足本区域自然禀赋、产业优势、财政水平、农民收入等基础条件,进行统筹性科学规划,阶段实施,系统推进,统筹发展。
 
后记:就在本文即将完成之时,又看到两则消息:一则是贺雪峰教授的文章----《贺雪峰、桂华:山东省大范围合村并居可能造成系统性风险》。文章中,贺雪峰教授从“农民被动失地、造成巨大财产浪费、违背农民意愿、存在长期风险”四个方面再次发声,并对山东“合村并居”发出警告:“ 城镇化是一项长期工程,农民退出农村宅基地要保持自然过程,避免政策上操作过急。山东省强行推动全省范围的合村并居,缺乏基本论证,违背农民意愿,造成严重的干群关系紧张。既无科学依据和政策依据,又搞强迫命令。在新冠疫情和目前国际环境带来深度不确定性的形势下,山东省大面积侵犯农民基本利益的合村并居乱作为,可能造成国家安全的系统性风险。”文章最后,贺雪峰教授更是强力指出“山东合村并居强推之风当刹!”。另一则是《中国新闻周刊》的文章-----《“希望地方干部改变对国家安全‘没有责任感’的盲目性”:山东合村并居旋涡》。该文章则把“合村并居”所带来的严重后果(或者说危害)上升到了“国家安全”的高度。文章以实例的方式对山东“合村并居”中存在的低补偿高额买房的问题(如“堂屋和偏房每平方米807.5元和765元,而镇里准备安置楼房均价大约为平方米1800元左右”)、上楼后农民就业与收入问题、先拆后建问题等进行报道,而文章也引起一个更让笔者不安的信息:在一些农村由于一些村民不同意拆迁,“合村并居”不得暂时停止。这对于已经拆迁和正在建设中的农村社区,实际上成了“半截工程”(会不会成为烂尾工程也不好预测),想必在知名专家观点文章与知名媒体的“撑腰壮气”之后,会有更多的村民加入到抵制拆迁的队伍中去,这必将给山东的“合村并居”带来更大的压力与阻力。而笔者最为担心的是,那些已经实施中的“合村并居”如果真的叫停了,前期的投入必将造成大量浪费,更重要的是已经拆迁的村民利益谁去保证,想必山东的各级政府又将面临着更大的考验了。
 
在看到对于“合村并居”的“非积极性消息”以上两篇文章外,笔者还得到一则“利好”:在今天的全国两会上,有山东团人大代表提出,山东可以通过盐碱地修复耕地的方式,解决城市与工业园区建设占地平衡问题。笔者认为这对山东各级政府正处于风口浪尖中的“为获取建设土地指标而推动‘合村并居’”的说法可谓是一次成功的“救赎”。山东拥有大量的非开发利用的盐碱地、滩涂国有土地,多集中东营、滨州、潍坊等地区(笔者曾参加国家《黄河三角洲高效生态经济区》规划,曾对山东拥有如此优势而自豪过),如果此建议能得到实施,不仅解决了工业化与城市化的建设用地指标问题,也会避免了“合村并居”为获取土地指标交易利润的“重大嫌疑”,只是“合村并居”对乡村振兴与农村发展的促进作用,似乎并不是一些社会舆论所关注的重点。
 
最后,笔者再次提出,对于“合村并居”既不要一刀切运动式的推行,也不要一边倒简单化的反对否定,更不能对正在实施项目不计后果的叫停,而应该细致研究(可以邀请批评观点的专家实地考察)、科学规划(多方面组织论证,而不是仅自然资源部门)、积极探索(制定相关政策,允许先行先试)、稳步推进(不能遍地开花、全面实施)、长期发展(要建立长效机制,兼顾持续发展)。否则,将真的带来严重后果。
 
 
李继凯   东亚智库首席经济学家、北京东亚汇智经济咨询中心主任、北京凯德现代农业科技研究院院长
北京凯德现代农业科技研究院是全面落实中央乡村振兴战略,在国家相关部委专家学者倡议支持下,经国家民政部门批准注册成立的乡村振兴高端智库。
 
研究院主要从事:
乡村振兴战略理论与政策研究
乡村振兴指标体系及评价体系研究
区域及产业发展规划
现代农业产业及企业创新模式研究
国际交流合作及论坛峰会组织
农业技术转移转化及展览交易等.
研究院以“服务乡村振兴战略发展、服务中国三农发展、服务区域经济发展”为宗旨,以“服务政府科学决策、服务产业创新发展、服务企业健康成长”为发展目标,以“研究成果政策化、研究成果产业化、研究成果市场化”为创新手段,全面加快现代农业产业体系构建,促进现代农业科技水平提升,为乡村振兴战略实施提供智力支撑与实践保障。
 
 

(责任编辑:任业海)

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