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从特斯拉入华看中国产业政策

来源:贸讯网 添加时间:2019-01-28 14:09

荣鼎咨询宏观经济分析师 朱鸣岐 为FT中文网撰稿
 
 
新能源汽车巨头特斯拉在上海预计投资500亿元的“超级工厂”近期正式动工,其创始人马斯克(Elon Musk)在中国获得了高规格接待。这一事件在当下有多重指标意义。首先,特斯拉作为一家美国明星科技企业,在中美贸易战胶着之时高调进入中国市场,显示仍有不少外国企业对中国经济前景抱有信心。而更重要的是,特斯拉是中国放开汽车行业外资股比限制之后,第一个以外商独资形式进军中国的汽车企业。因此特斯拉在中国的发展,也将成为观察中国产业政策动向的一个样本。
 
新能源汽车作为中国产业政策的重点支持对象,承载了中国汽车工业“弯道超车”的希望。中国新能源汽车的销量在10年不到的时间里翻了100多倍,从2011年的一万辆不到,爆炸式增长到了2018年的125万辆。目前中国新能源乘用车占全世界累计销量的近40%,新能源巴士更是占到99%。然而, 2018年汽车销量全面放缓,自1990年以来首次出现负增长,波及新能源汽车恐怕只是时间问题,业已膨胀的产能和其中若隐若现的泡沫很快将成为经济的隐患。
 
与此同时,中国在产业政策中投入的巨量政府补贴,也不断引发争议。根据美国智库战略与国际问题研究中心(CSIS)的测算,中国政府在2009-2017年间,通过销售补贴、基建补贴、研发投入、政府采购、税收减免五种形式,在新能源汽车产业投入近4000亿元人民币,占到总销售额的42%。同时由于汽车行业外资准入限制的存在,中国的新能源汽车补贴,绝大部分由国产厂家获得。美国贸易代表办公室(USTR)在其2018年的“301调查”首次报告及后续更新中,连续将矛头指向了以“中国制造2025”为代表的中国产业政策,认为中国的产业政策对美国企业形成了歧视和不公平待遇。中国的产业政策变化也间接影响着中美贸易谈判。
 
到底如何评估中国的产业政策?在很多人看来,产业政策因其政府干预色彩,就是“披着马甲的计划经济”(张维迎教授语),多少带有些“反市场”的原罪。但另一方面,经济学中也有相当多的理论和实证研究指出,在特定条件和政策设计下,广义的产业政策可以达到改善资源配置,乃至提高生产力的目的。这其中比较有代表性的是Hausmann和Dani Rodrik关于使用产业政策纠正市场失灵的研究。
 
 
产业政策当然不是必然反市场。以新能源汽车为例,传统的燃油车汽车因其能耗和碳排放的特点,对环境和气候可持续发展构成长期的挑战,这一外部性难以通过市场自发行为解决。新技术的前期研发成本高,风险大,纯粹以商业利益为考量的投资者缺乏足够的动力进入这一产业。因此政府通过政策手段,鼓励发展能耗更低、碳排放更少的新能源汽车或许在学理上不是完美的解决方案,但至少在操作层面是可以接受的选择。
 
中国也并不是唯一使用产业政策支持新能源汽车的国家。美国当前对新能源汽车提供每辆最高7500美元的免税额,德国也对大部分新能源车型提供每辆最高4000欧元的直接消费者补贴。包括德国、法国、挪威、荷兰在内的多个发达国家还宣布了明确的禁售燃油汽车时间表,以各种政策手段引导汽车工业的升级换代。
 
但区别中国产业政策与其他国家经验的最大不同在于促进市场竞争机制的缺失。或者说,中国的不少产业政策本身有着压抑竞争的元素。直到2018年7月之前,外资汽车生产企业在中国生产必须合资,且不得控股。而进口整车和电池则面临相对较高的关税,难以享受国内产业政策的种种补贴优惠。
 
这种竞争的缺失不仅仅限于国产和外资之间,在国内的民营企业和国有企业,乃至不同地方之间的企业间,也同样存在。民营企业想要进入汽车工业,仍然面临诸多或明或暗的行政门槛与限制。普遍存在的地方保护主义更是进一步破坏了公平竞争,以保护本地企业(汽车生产企业往往是各地就业及税收大户)为目标的补贴政策大量存在。新能源车的两个技术分支--纯电动车和插电混合车在不同地区销量差异巨大,其原因往往是地方政府补贴政策偏向本地企业占优势的车型。而新能源汽车补贴政策持续爆出了车企“骗补”的事件,就是光有产业政策没有竞争政策的必然结果。
 
产业政策的设计与执行,应以促进竞争为前提。在竞争不充分的市场中,政府的优惠政策和直接补贴,并不会达到促进创新的效果。相反,在一个缺乏竞争的行业中投入补贴,往往会产生寻租、资源浪费,乃至市场扭曲的恶果。脱离有效的竞争政策,产业政策难以达到其应有的效果。清华大学与中国社会科学院在2018年联合发布的一份报告中就指出: “中国产业政策常常违反公平竞争的基本原则,竞争政策常常迁就于产业政策,使得竞争政策的基础性地位难以实现。”
 
竞争缺失,中国的新能源汽车产业政策就走向了“选择性产业政策”--由政府替代市场来选择赢家,选择行业龙头,选择技术标准。在国内,长期的竞争不充分将导致创新能力落后,极易重复此前在其他一些产业政策(如电信)中出现过的,“走错技术路线”的失败教训。从国际角度来说,竞争政策的缺位一方面极易引发外国对“不公平待遇”的报复(如美国针对中国加强投资审查),也容易造成国内产能过剩,引发贸易不平衡,造成一系列国际经济政治的连锁反应。
 
特斯拉中国工厂最早将于2019年底正式投产,而2019年也将是中国汽车工业历史上非常重要的一年。中国此前宣布了多项对外开放措施,而新能源汽车更是首先向外资开放,特斯拉大概不会是最后一家独资入华的外资车厂;同时汽车进口税率在2018年下调,直接补贴政策2019年期开始退坡,2020年全面取消,行业竞争状况有望得到改善。
 
以上这些积极的变化应该是中国新能源产业政策调整的起点而非终点。挑战同样严峻:产能出清的阵痛势必将引发国内行业与政策的博弈;中美贸易谈判走向尚不明朗,一旦谈判陷入僵局,中美两边都会出现更多的“科技民族主义”声音。然而维护公平竞争的市场环境,既不是对外“妥协”,更不是为了维护个别企业或是个别行业的利益,而是中国自身可持续发展的需求。产业政策的实行,必须要以有效的竞争政策为前提。

 
 

(责任编辑:王丽)

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